La bataille budgétaire de 2 000 milliards d'euros de l'UE s'annonce difficile avant même de commencer

Une féroce bataille budgétaire se prépare à Bruxelles. Le Parlement européen réclame près de 200 milliards d'euros supplémentaires pour le prochain budget à long terme de l'UE, ce qui pourrait provoquer un affrontement avec Ursula von der Leyen et les États membres fiscalement conservateurs sur la manière de financer les ambitieuses priorités de l'Europe.

La demande du Parlement défie directement le plafond strict de dépenses de 1,26 % du RNB imposé par von der Leyen — le mécanisme qui limite les dépenses d'un gouvernement à un pourcentage de son Revenu National Brut total. Des contributeurs nets comme l'Allemagne et les Pays-Bas estiment déjà que 1,26 % est trop élevé. La Commission, pour sa part, souhaite financer de nouvelles priorités en matière de défense et d'intelligence artificielle en rationalisant les fonds existants. Le Parlement insiste sur le fait que ces nouveaux besoins ne doivent pas se faire au détriment des agriculteurs ou de l'aide régionale.

Suite à un vote de 370 voix contre 201 le 28 avril, le Parlement exige une augmentation budgétaire de 10 %, visant 1,27 % du RNB. Il est crucial de noter que cela exclut les coûts massifs du remboursement de la dette pandémique. Les députés européens estiment que ces remboursements devraient être comptabilisés séparément pour éviter d'« étouffer » les investissements futurs.

Pour ceux qui ne sont pas familiers avec le mécanisme budgétaire de l'UE, le Cadre Financier Pluriannuel (CFP) définit la quantité d'argent allouée à des domaines politiques spécifiques. Il finance des programmes de recherche, de climat, d'agriculture, de culture, de défense et d'environnement. La Commission propose le budget, tandis que le Conseil et le Parlement l'examinent et le modifient conjointement avant son adoption. Contrairement aux gouvernements nationaux, l'UE ne taxe pas directement les citoyens ou les entreprises. Elle finance ses dépenses par des « ressources propres » : contributions RNB, taxe à la consommation (TVA), taxes à l'importation et déchets d'emballages plastiques non recyclés. Pour réaliser sa proposition plus ambitieuse, la Commission a suggéré de « nouvelles ressources propres » estimées à 58,2 milliards d'euros par an (aux prix de 2025), à partir du 1er janvier 2028.

Le budget proposé pour 2028-2034 s'élève à 1 816,89 milliards d'euros aux prix courants. La Commission l'a qualifié de « plus grand, plus intelligent et plus précis » que le budget actuel. Il réduit le nombre de programmes de 52 à 16, visant à répondre plus efficacement et à se concentrer sur les priorités fondamentales de l'UE. Le Parlement soutient la flexibilité et la simplification du budget, mais sa rapporteure pour le CFP, Carla Tavares, députée portugaise du groupe des Socialistes et Démocrates, a déclaré que le Parlement rejetait les coupes de pouvoir aux autorités régionales et municipales.

Marie-Antoinette Maupertuis, présidente du groupe de l'Alliance européenne au Comité européen des régions, présidente de l'Assemblée de Corse et présidente de la Commission des îles de la CRPM, a déclaré qu'elle était bien sûr favorable à la simplification, mais que la simplification ne pouvait pas signifier la recentralisation et le contournement des territoires.

Alors, où va tout cet argent ? La proposition budgétaire 2028-2034 s'oriente vers la « puissance dure », avec des augmentations pour la sécurité industrielle et militaire. Le premier pilier du CFP, représentant 44 % du budget total, alloue 409 milliards d'euros aux Plans Nationaux et Régionaux de Partenariat (PNRP). Ceux-ci fusionnent des fonds auparavant distincts, y compris la Politique de Cohésion et la Politique Agricole Commune, en un cadre unique. Le financement est conditionnel à l'atteinte des objectifs et au respect de l'État de droit.

Le deuxième pilier représente 21 % du budget, allouant 409 milliards d'euros au Fonds européen pour la compétitivité (FEC) — 234 milliards d'euros — et à Horizon Europe — 175 milliards d'euros. Le FEC vise à réduire la dépendance aux combustibles fossiles étrangers et à sécuriser les chaînes d'approvisionnement en énergie verte, mobilisant jusqu'à 350 milliards d'euros d'investissements grâce à un mélange de financements de l'UE et privés.

La défense est un autre grand gagnant. Le Fonds européen de la défense et les projets de mobilité militaire reçoivent ce qui a été décrit comme une « multiplication par dix » en réponse à l'agression russe. Le financement passerait d'environ 1,7 milliard d'euros à plus de 17 milliards d'euros pour améliorer le mouvement rapide des troupes et des équipements à travers l'Europe. L'intelligence artificielle et l'innovation de haute technologie bénéficieraient également d'une allocation de recherche prévue de 200 milliards d'euros visant à maintenir la compétitivité de l'UE face aux États-Unis et à la Chine. Une grande partie de cela soutiendrait l'initiative « Usines d'IA », donnant aux start-ups européennes accès à des supercalculateurs pour entraîner des modèles d'IA à grande échelle.

Le troisième pilier alloue 200 milliards d'euros à l'Europe mondiale, reliant les dépenses d'action extérieure aux intérêts internes et couvrant l'élargissement, les partenariats de voisinage, la gestion des migrations et l'aide internationale — y compris le soutien à l'Ukraine.

Tout le monde n'est pas satisfait. Le financement de la société civile et du journalisme indépendant est intégré dans des Plans Nationaux de Partenariat plus larges et rigides. Quelque 200 milliards d'euros — 10 % du budget — sont répartis entre Erasmus+ et AgoraEU. Les 293 milliards d'euros restants sont destinés à divers projets, y compris le mécanisme pour l'interconnexion en Europe, la protection civile et la santé, ainsi que le programme pour le marché unique et les douanes. Maupertuis a averti que si la gouvernance devenait trop concentrée au niveau national, il y aurait un risque réel que les réalités locales, les petits territoires et les acteurs de la société civile perdent progressivement leur visibilité et leur influence dans le processus décisionnel.

La division géographique est également nette. Les États d'Europe de l'Est, menés par la Pologne et les pays baltes, font activement pression pour un budget axé sur la sécurité qui maintient des niveaux élevés de financement de la cohésion afin de combler le fossé économique avec l'Occident. Les pays « frugaux » — l'Allemagne, la Suède, l'Autriche et les Pays-Bas — exigent une discipline budgétaire et un plafond budgétaire plus proche de 1,1 % du RNB. À l'Est, le budget est considéré comme un bouclier existentiel contre la Russie, même si l'UE doit « vivre selon ses moyens » et privilégier l'investissement privé plutôt que la dette publique. Lors du sommet du Conseil de l'UE en avril à Chypre, l'Allemagne et les Pays-Bas ont averti qu'un budget de 2 000 milliards d'euros est « irréaliste » compte tenu des contraintes budgétaires nationales. Selon le projet actuel, les contributeurs nets comme l'Allemagne et les Pays-Bas ne recevraient, selon certains, aucun avantage direct, faisant face à des contributions plus élevées sans les protections de rabais passées. Les États du Sud comme l'Italie et l'Espagne, et les petits États membres comme la Bulgarie et la Roumanie, risquent également d'être marginalisés, car la fusion proposée des fonds régionaux dans les plans nationaux pourrait contourner les autorités locales.

Le Parlement souhaite une augmentation de 175,11 milliards d'euros aux prix de 2025 (soit 197,30 milliards aux prix courants) au-delà de la proposition de von der Leyen pour 2025. Il avertit que le budget doit rester un « outil d'investissement » pour l'Europe et ses citoyens, rejetant un modèle axé sur la performance qui réduit les autorités régionales et locales. Tavares a déclaré que la Commission devait doubler ses investissements pour garantir que l'Europe maintienne une position géopolitique et stratégique dans le paysage international actuel.

Maupertuis a critiqué la proposition de la Commission relative aux PNRP de puiser dans l'instrument de la Facilité pour la reprise et la résilience (FRR), arguant que cela rendrait les plans nationaux excessivement centrés sur l'État, tandis que les spécificités territoriales disparaîtraient progressivement de la logique de programmation. Elle a proposé un « Pacte de partenariat européen basé sur une gouvernance multi-niveaux, des évaluations d'impact territorial, une subsidiarité active et l'implication directe des autorités locales et régionales dès le départ ».

Les députés européens réclament 888,86 milliards d'euros (aux prix de 2025) pour le premier pilier, contre 797,1 milliards d'euros de la Commission, avec une Politique agricole commune renforcée de 385,12 milliards d'euros et 274,34 milliards d'euros pour la politique de cohésion. Tavares a souligné que le Parlement avait du mal à accepter un transfert de financement des politiques traditionnelles vers la défense et la compétitivité. Maupertuis a mis en garde contre la sous-estimation de ces politiques par la Commission, arguant qu'elles ne sont pas de simples instruments budgétaires, mais des outils politiques essentiels garantissant l'équilibre territorial, la résilience économique et l'égalité des chances à travers l'Europe.

Le Parlement approuve une augmentation totale de 62,08 milliards d'euros pour la compétitivité, dont 26,6 milliards d'euros pour le FEC. Pour l'Europe mondiale, 21,24 milliards d'euros supplémentaires au-delà de la proposition de la Commission (190 milliards d'euros) renforceraient l'élargissement, l'aide à l'Ukraine, la coopération multilatérale et le soutien humanitaire. Le Parlement avertit également que la structure simplifiée de la Commission compromet la transparence et la responsabilité, appelant à une plus grande participation avec une portée plus large pour ses fonctions budgétaires et de décharge. « Nous sommes l'autorité budgétaire », a déclaré Tavares, avertissant que la proposition budgétaire actuelle devrait être plus transparente pour toutes les parties concernées, y compris les bénéficiaires finaux.

En ce qui concerne les recettes, les députés européens soutiennent le plan de la Commission pour un « panier » de différentes « nouvelles ressources propres », y compris des taxes sur les grandes entreprises et les importations et exportations de tabac. Tavares a déclaré qu'un budget solide a besoin d'une base solide. Les nouvelles ressources propres proposées sont un bon début, a-t-elle dit, mais des flux de recettes supplémentaires sont nécessaires pour atteindre 60 milliards d'euros de recettes annuelles. Le Parlement suggère d'étendre le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières, une taxe sur les services numériques, une taxe sur les jeux d'argent en ligne et une taxe sur les plus-values des crypto-actifs. L'augmentation des nouvelles ressources propres est le seul moyen de financer un budget plus ambitieux, car la réduction du nombre de politiques financées par l'UE n'est pas une option.

Des désaccords majeurs avec la Commission sont apparus concernant NextGenerationEU, l'instrument de relance post-COVID de 800 milliards d'euros du bloc. Alors que la Commission intègre le remboursement de la subvention NGEU de 168 milliards d'euros dans le budget 2028-2034, le Parlement souhaite maintenir ces coûts en dehors des plafonds budgétaires.

Lors de la plénière d'avril à Strasbourg, le commissaire au budget Piotr Serafin a déclaré que la Commission « est prête à agir en tant qu'honnête courtier ». Mais les affrontements entre les États membres sur la taille du budget, qui paie et où l'argent est dépensé menacent de retarder l'adoption. Tavares a déclaré que la position du Parlement était de travailler avec le Conseil. Mais la position ferme du Parlement établit une ligne rouge claire avant les négociations, signalant la volonté des députés européens de pousser les ambitions budgétaires sans compromis, forçant le Conseil à adopter une position plus conciliante avant le sommet des 18 et 19 juin.